Teil 1 Die Vorteile einer betriebswirtschaftlichen Entgeltkalkulation für kommunale Bauhöfe
Veröffentlicht in "der Bauhofleiter" 04/2021 FORUM VERLAG HERKERT GMBH
Verfasser: Sebastian Hagedorn, Diplom-Verwaltungbetriebswirt (FH)
Die Vorteile einer betriebswirtschaftlichen Entgeltkalkulation für kommunale Bauhöfe
- Grundlagen und Kalkulation-
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Einleitung
Die Wirtschaftlichkeit des kommunalen Bauhofes ist in vielen Kommunen in regelmäßigen Abständen Bestandteil der politischen Diskussion. Entsprechende Anfragen zur Wirtschaftlichkeit werden folglich häufig durch die Kommunalpolitik oder auch direkt von der Verwaltung an den Bauhof herangetragen. Es stellt sich die Frage, wie man als Bauhofleitung mit diesen Anfragen souverän umgehen sollte. Die Anfragen im Sande verlaufen zu lassen ist dabei eine denkbar schlechte Methode und auch eine Verzögerungstaktik wird eine Auseinandersetzung mit einer Betrachtung der Wirtschaftlichkeit nicht umgehen können.
Eine solide Datengrundlage für eine derartige Betrachtung kann dabei eine betriebswirtschaftliche Bauhofkalkulation zur Ermittlung von Verrechnungssätzen für Personal sowie für Fahrzeuge und Maschinen bieten.
Seitens des Bauhofes besteht häufig die Befürchtung, dass betriebswirtschaftlich ermittelte Verrechnungssätze des Bauhofes trotz Umsatzsteuervorteil nicht mit der Privatwirtschaft mithalten können. Diese Bedenken sollten aus Sicht des Verfassers aus zwei Gründen kein Hindernis für eine Kalkulation sein. Zum einen hat der kommunale Bauhof entscheidende, nicht monetäre Vorteile gegenüber der Privatwirtschaft. Der zuverlässige und kurze Zugriff auf den kommunalen Bauhof ist ein erheblicher Vorteil, der den Fortbestand des kommunalen Bauhofes sicherstellt und mit dem sich auch höhere Verrechnungssätze in der Regel schlüssig erklären lassen. Zum anderen besteht in der näheren Analyse der betriebswirtschaftlichen Daten eines kommunalen Bauhofes die Chance, Schwachstellen zu erkennen und Gegenmaßnahmen zu ergreifen.
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Vorteile einer betriebswirtschaftlichen Bauhofkalkulation
Wo liegen die Vorteile einer betriebswirtschaftlichen Bauhofkalkulation? Diese Frage betrifft insbesondere die Bauhöfe, die in die Haushaltsstruktur der Kommune eingebunden sind. Defizite werden hier oft erst Jahre später festgestellt, wenn der Jahresabschluss durch die Kämmerei aufgestellt wird. Durch die finanzielle Einbindung in den kommunalen Haushalt finden keine Ausgleichszahlungen an den Bauhof statt, sodass innerhalb der Verwaltung häufig niemand bewusst Kenntnis davon nimmt, wenn sich der Bauhofhaushalt in wirtschaftlicher Schieflage befindet. Die Gefahr dieser Situation besteht darin, dass sich unwirtschaftliche Strukturen verfestigen und erst dann reagiert wird, wenn der Bauhof finanziell sprichwörtlich bereits vollständig vor die Wand gefahren wurde. Gegenmaßnahmen sind dann oft radikal und unangenehm.
Eine betriebswirtschaftliche Bauhofkalkulation durchbricht diesen Blindflug und liefert eine zeitnahe Übersicht über die finanzielle Situation des Bauhofes. Der Bauhof erhält dadurch die Möglichkeit, selbst Schwachstellen zu erkennen und kann aus eigener Kraft Gegenmaßnahmen ergreifen. Eine regelmäßige betriebswirtschaftliche Bauhofkalkulation ist somit ein gutes Instrument für die Bauhofleitung, aktiv die Zukunft des Bauhofes mitgestalten zu können. Eine Bauhofleitung, die Maßnahmen ergreift, um die finanzielle Situation des Bauhofes selbstständig im Griff zu haben, schafft Vertrauen bei allen Beteiligten. Nach den Erfahrungen des Verfassers müssen viele Bauhofleiter/innen ihre geplanten Investitionen mühevoll gegenüber der Verwaltung und der Politik durchsetzen. Dieser jährliche nervenraubende Vorgang beschleunigt sich erheblich, wenn ein entsprechendes Vertrauen in die finanzielle Verantwortung der Bauhofleitung aufgebaut wurde.
Für die Kernverwaltung besteht ein wesentlicher Vorteil einer Bauhofkalkulation darin, dass die Kosten des Bauhofes durch angemessene und betriebswirtschaftlich korrekte Verrechnungssätze leistungsgerecht auf die Produkte im Haushalt verteilt werden. Dies ist zum einen wichtig, um den Haushaltsgrundsätzen der Haushaltsklarheit und -wahrheit gerecht zu werden. Zum anderen wirkt es sich auch finanziell konkret aus und kann zu einer nachhaltigen Haushaltsführung beitragen.
Viele Bereiche, für die der Bauhof tätig ist, sind Gebührenhaushalte, für die ebenfalls eine betriebswirtschaftliche Gebührenkalkulation durchgeführt wird. Durch eine sachgerechte Kostenzuordnung der Bauhofleistungen zu diesen Gebührenhaushalten wird auch die Gegenfinanzierung über die entsprechenden Gebührenerträge sichergestellt. Das heißt, die Kosten des Bauhofes werden nicht nur verteilt - man spricht hier in der Praxis von dem „linke Tasche – rechte Tasche-Prinzip“ - sondern die betriebswirtschaftliche Bauhofkalkulation beeinflusst auch aktiv die Ertragssituation der Kommune.
Zusammengefasst lässt sich feststellen, dass eine betriebswirtschaftliche Bauhofkalkulation im ersten Schritt die Augen vor der aktuellen finanziellen Situation des Bauhofes öffnet und dabei Schwachstellen aufzeigen kann. Im zweiten Schritt bietet die Kalkulation eine geeignete Grundlage für die strategische Ausrichtung und Entwicklung des Bauhofes. Wer den Anspruch stellt, nicht nur Befehlsempfänger zu sein, sondern selbst die Entwicklung des Bauhofes beeinflussen zu wollen, der benötigt dafür ein geeignetes Werkzeug. Dieses Werkzeug liefert eine Bauhofkalkulation, indem sie die finanziellen Zusammenhänge und Auswirkungen von strategischen Entscheidungen aufzeigt und Vertrauen in die finanzielle Verantwortung der Bauhofleitung schafft.
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Risiken einer betriebswirtschaftlichen Bauhofkalkulation
Aus Sicht des Verfassers gibt es keine echten Nachteile einer Bauhofkalkulation, jedoch sollte man die Risiken bei der Durchführung der Kalkulation kennen. Ein Risiko besteht, wenn die Ziele bei einer erstmaligen betriebswirtschaftlichen Kalkulation nicht auf allen Ebenen transparent kommuniziert werden. Es lohnt sich, in diese transparente Kommunikation im Vorfeld ausreichend Zeit zu investieren. Im Nachhinein Scherben aufzusammeln ist wesentlich zeitintensiver und kann die komplette Arbeit der Bauhofkalkulation zunichtemachen.
Ein wichtiger Adressat der Kalkulation ist in der Regel die Kommunalpolitik. Die Kommunalpolitik hat viele Interessen abzuwägen, was schnell zu einer politischen Instrumentalisierung einer betriebswirtschaftlichen Bauhofkalkulation führen kann. Aus Sicht des Verfassers ist es deshalb wichtig, die Kommunalpolitik so mitzunehmen, dass alle an einem Strang ziehen und der Bauhof nicht zum Objekt politischer Auseinandersetzung wird. Dies gelingt in der Regel auch, wenn den Beteiligten klar wird, dass die Mitarbeiter/innen des Bauhofes auch Wähler sind und welche Vorteile ein kommunaler Bauhof für die Bürgerinnen und Bürger und das gesamte Stadtbild mit sich bringt.
Eine weitere wichtige Zielgruppe, die häufig nicht ausreichend mitgenommen wird, sind die Mitarbeiter/innen des Bauhofes. Wenn von oben mit der Lupe Prozesse und Zusammenhänge durchleuchtet und analysiert werden, kann dies Verunsicherung und Ängste hervorrufen. Dies kann sich negativ auf das Arbeitsklima innerhalb des Bauhofes auswirken und auch das Vertrauensverhältnis zwischen der Bauhofleitung und den Mitarbeiter/innen beeinträchtigen. Auch hier hilft die frühzeitige Einbindung und Aufklärung über die Ziele der Kalkulation. Insbesondere die Angst um den Arbeitsplatz muss ernst genommen werden. Dabei hilft es, klar zu machen, dass das Ziel einer betriebswirtschaftlichen Kalkulation die Sicherstellung der dauerhaften finanziellen Leistungsfähigkeit und damit auch der dauerhafte Erhalt des Bauhofes ist. Die Kalkulation hilft also dabei, die Arbeitsplätze des Bauhofes zu erhalten, auch wenn sich eventuell strukturelle und organisatorische Veränderungen ergeben könnten. Unter Umständen zeigt die Kalkulation auch auf, dass der Bauhof bereits wirtschaftlich arbeitet und man kann so möglicher Kritik sachlich entgegen treten.
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Den Einstieg in die Kalkulation finden.
Aller Anfang ist schwer, dies gilt auch für die Bauhofkalkulation. Mit ein wenig Struktur und einem klaren Plan ist jedoch auch diese Herausforderung zu bewältigen. Bei der erstmaligen Kalkulation besteht die hauptsächliche Herausforderung darin, die erforderliche Datengrundlage zusammenzutragen. Es ist von Vorteil, diesen Prozess parallel zur eigentlichen Kalkulation aktenkundig zu machen, um das Vorgehen bei Folgekalkulationen immer weiter zu beschleunigen und zu optimieren. Um bei der Datenerhebung nicht den Überblick und den roten Faden zu verlieren, ist es hilfreich, sich im Vorfeld der Kalkulation hierfür eine Checkliste aufzustellen.
Auch ein grober Zeitplan mit einigen Meilensteinen ist hilfreich, um sich im Prozess nicht zu verzetteln. Häufig gibt es ein festes Datum, bis wann die Kalkulation fertiggestellt sein muss. Dies können interne Fristen oder auch die Fachausschusssitzung sein, in der die Kalkulation vorgestellt und beschlossen wird. Dieses Fertigstellungsdatum ist der Rahmen für die zeitliche Planung. Für die erforderlichen Gespräche, die Datenerhebung, die Kalkulation und die spätere Umsetzung der ermittelten Verrechnungssätze sollte ein Zeitrahmen von mindestens drei Monaten eingeplant werden. Ein paar zusätzliche Wochen Vorbereitung und zeitlicher Puffer sind hilfreich.
In der Praxis hat es sich bewährt, einen dauerhaften Vorgang zur Kalkulation anzulegen und dort bereits unterjährig alle Informationen und Gedanken zu sammeln, die in die spätere Kalkulation einfließen sollen.
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Die Erhebung der erforderlichen Daten
Im Folgenden soll anhand eines vereinfachten Beispiels der Prozess der Datenerhebung und eine vereinfachte Kalkulation beschrieben werden.
Es gilt zunächst die Kosten des Bauhofes für das Haushaltsjahr der Kalkulation zu prognostizieren. Die beste Datengrundlage dafür ist der kommunale Haushaltsplan. Das Problem dabei ist, dass dieser in der Regel erst nach den Sommerferien aufgestellt wird. Aus diesem Grund kann man für die Kostenprognose zunächst die Zahlen der mittelfristigen Finanzplanung nutzen. Man muss sich jedoch bewusst machen, dass dies nur vorläufige Zahlen sind, die zum Abschluss der Kalkulation nochmal mit der abschließenden Haushaltsplanung abzugleichen sind. Mit dem Beginn der Kalkulation auf den fertigen Haushaltsentwurf zu warten, ist normalerweise nicht praktikabel.
Neben der Kostenprognose ist die Prognose der Leistungseinheiten von grundlegender Bedeutung. In der Regel wird bei einem kommunalen Bauhof zwischen den Leistungseinheiten des Personals und der Maschinen und Fahrzeuge unterschieden. Verbrauchsmaterial wird üblicherweise als Durchlaufposition weiterberechnet.
Zur Vereinfachung des Abrechnungsprozesses greifen einige Kommunen darauf zurück, ausschließlich Personalstunden abzurechnen und die Kosten für Fahrzeuge und Maschinen auf den Personalverrechnungssatz aufzuschlagen. Dies kann aus Sicht des Verfassers bei einer erstmaligen Bauhofkalkulation sinnvoll sein, wenn keine verwertbare Datengrundlage der Fahrzeuge und Geräte vorhanden ist. Der Anspruch an eine betriebswirtschaftliche Kalkulation sollte langfristig jedoch höher liegen. Dies ist auch mit einem vertretbaren Aufwand möglich. Außerdem kann diese Vereinfachung eine unsachliche Diskussion über die Höhe der Personalverrechnungssätze auslösen.
Für die Leistungsprognose des Personals ist wichtig, dass die Prognose nur die Personalstunden betrifft, die letztlich auch abgerechnet werden. Personalstunden für Schulungen, Krankheit, Urlaub und Verteilzeiten werden normalerweise nicht abgerechnet und werden deshalb auch bei der Ermittlung der Stundensätze nicht berücksichtigt.
Für die Leistungsprognose ist es ratsam, zunächst die jährlichen durchschnittlichen Leistungsstunden der Vorjahre zu ermitteln. Dieser Durchschnittswert sollte jedoch kritisch betrachtet werden, wenn in einzelnen Jahren die Werte erheblich von den durchschnittlichen Zahlen abweichen. Des Weiteren sind geplante Veränderungen des Bauhofes bei der Leistungsprognose zu berücksichtigen. Dies kann die Anzahl der Mitarbeiter/innen, aber auch strukturelle Veränderungen betreffen.
Für die Prognose der Leistungsmengen der Maschinen und Fahrzeuge wird vergleichbar vorgegangen. Bei der Ermittlung der bisherigen jährlichen durchschnittlichen Leistungsmengen sollte ein Zeitraum von mindestens drei Jahren betrachtet werden. Auch hier sollten erhebliche Abweichungen von den Durchschnittswerten für eine sachgerechte Prognose kritisch untersucht werden. Eventuell war ein Fahrzeug in einem Jahr für längere Zeit in Reparatur und wurde durch ein Mietgerät ersetzt. Außerdem müssen bei der Prognose die geplanten Neu- und Ersatzbeschaffungen berücksichtigt werden. Liegen keine Daten vor oder sind diese nicht ermittelbar, bleibt letztlich nur eine qualifizierte Schätzung. Dabei sollten die maßgeblichen Parameter für die Schätzung aktenkundig gemacht werden, um bei einer späteren Abweichung die Gründe hierfür ausmachen zu können.
Für die beispielhafte Bauhofkalkulation wird von folgender Leistungsprognose ausgegangen:
Anzahl der Mitarbeiter/innen 20 Anzahl der Fahrzeuge 15
Leistungsstunden pro Jahr Leistungsstunden pro Jahr
pro Mitarbeiter/in 1.600 pro Fahrzeug 2.000
Leistungsprognose Personal 32.000 Leistungsprognose Fahrzeuge 30.000
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Die Durchführung einer betriebswirtschaftlichen Bauhofkalkulation
Die Ansätze der Haushaltsplanung sind auf Sachkonten aufgelistet, dies vereinfacht die Kalkulation, da die Sachkonten bereits unterschiedliche Kostenarten aufschlüsseln. Für eine betriebswirtschaftliche Kalkulation wird üblicherweise eine Kostenstellenrechnung in Form eines Betriebsabrechnungsbogens (BAB) aufgestellt. In einen BAB werden die Kostenarten mit der entsprechenden Kostenprognose aufgelistet und im zweiten Schritt den Kostenstellen zugeordnet. Kostenstellen sind die Bereiche des Bauhofes, an denen die Kosten anfallen. Es gibt Kosten, die direkt für die erbrachten Leistungen anfallen (Einzelkosten) und Kosten, die nicht im direkten Zusammenhang mit der erbrachten Leistung stehen (Gemeinkosten). Nach diesen beiden Kriterien werden die Kosten zunächst grob aufgeteilt.
Die Gemeinkosten werden im folgenden Beispiel in drei unterschiedliche Kostenstellen aufgeteilt. Zunächst finden sich hier die Kosten für die Verwaltung des Bauhofes, die in der Regel in der Kernverwaltung anfallen. Diese Kosten müssen häufig manuell ermittelt werden, da diese oft nicht direkt im Haushalt des Bauhofes auftauchen. Weitere Gemeinkosten sind die Kosten der Bauhofleitung und die Kosten der Gebäude.
Die Einzelkosten eines Bauhofes sind typischerweise die Kosten des Bauhofpersonals (ohne Bauhofleitung) und die Kosten der Fahrzeuge und Maschinen. Die Kosten des Bauhofpersonals bestehen aus den Lohnkosten, aber auch aus Kosten für Aus- und Fortbildung, Versicherungen und Kosten für Schutz- und Arbeitskleidung. Zu den Kosten der Fahrzeuge und Maschinen zählen die Abschreibungen und Betriebskosten. Diese beiden Bereiche stellen sogenannte Endkostenstellen dar, aus deren Gesamtkosten sich später die Verrechnungssätze ermitteln lassen.
Nachdem die Kosten in der Höhe prognostiziert und aufgelistet wurden, müssen im nächsten Schritt die Gemeinkosten für Verwaltung, Bauhofleitung und Gebäude auf die beiden Endkostenstellen Personal und Fahrzeuge/Maschinen umgelegt werden. So wird sichergestellt, dass letztlich alle Kosten des Bauhofes auch in den späteren Verrechnungssätzen vorhanden sind. Die Umlage erfolgt dabei nach sachgerechten Umlageschlüsseln.
Vorkostenstelle Endkostenstellen
Kostenart Gemeinkosten Fahrzeuge/Ma. Personal
Verwaltung 150.000 €
Bauhofleitung 100.000 €
Gebäude 300.000 €
Fahrzeuge 300.000 €
Personal 1.200.000 €
Umlage Verwaltung 50.000 € 100.000 €
Umlage Bauhofleitung 25.000 € 75.000 €
Umlage Gebäude 150.000 € 150.000 €
Gesamtkosten 525.000 € 1.525.000 €
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Die Ermittlung der Verrechnungssätze für Personal sowie für Maschinen und Fahrzeuge
Der abschließende Schritt besteht darin, dass aus der ermittelten Prognose der jährlichen Kosten der einzelnen Kostenstellen Personal sowie Fahrzeuge und Maschinen die Verrechnungssätze ermittelt werden. In der vorliegenden beispielhaften Kalkulation ist dies verhältnismäßig einfach, da hierfür lediglich die Kosten der Endkostenstellen durch die Prognose der Leistungsstunden geteilt werden. Dieses Verfahren nennt sich Divisionskalkulation.
Jährliche Kosten Personal 1.525.000 €
Jährliche Kosten Fahrzeuge 525.000 €
Leistungsprognose 32.000 Stunden 30.000 Stunden
Verrechnungssatz 47,66 €/Stunde 17,50 €/Stunde
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Fazit
Eine betriebswirtschaftliche Bauhofkalkulation ist mit Chancen und Risiken für den Bauhof verbunden. Eine transparente Kommunikation der Ziele und des Vorgehens bei der Bauhofkalkulation mit der Kommunalpolitik und intern mit den Bauhofmitarbeiter/innen verhindert das Entstehen von Misstrauen und Ablehnung gegen die Kalkulation. Wird dieser Schritt vernachlässigt, lässt sich der Schaden im Nachhinein kaum wieder ausgleichen.
Das Instrument einer betriebswirtschaftlichen Bauhofkalkulation bietet eine solide Datengrundlage für die betriebswirtschaftliche Steuerung des Bauhofes. Gleichzeitig bewertet eine Bauhofkalkulation jedoch nicht die erheblichen nicht monetären Vorteile, die einen kommunalen Bauhof auszeichnen. Der direkte Zugriff und zuverlässige Auftragsausführung, insbesondere in Notsituationen sind für die Daseinsvorsorge ein fundamental wichtiger Faktor. Diese positiven Aspekte sollten bei allen Diskussionen nicht vernachlässigt werden.
Für den Bauhof überwiegen aus Sicht des Verfassers die Vorteile einer Bauhofkalkulation, da die Bauhofleitung mit der Kalkulation ein Instrument erhält, um die Kontrolle über die künftige Entwicklung des Bauhofes zu erhalten. Die finanzielle Situation des Bauhofes ist nicht mehr vom Wohlwollen der Verwaltung oder der Politik abhängig, sondern kann durch die Bauhofleitung selbst beeinflusst werden. Die Aufstellung einer Bauhofkalkulation zeigt, dass ein Bewusstsein für die finanzielle Verantwortung und das wirtschaftliche Handeln des Bauhofes vorhanden ist und stärkt so die Stellung der Bauhofleitung gegenüber der Verwaltung und der Politik.